OECD《跨国企业准则》执行机制分析


经合组织 《跨国企业准则》(OECD Guidelines for Multinational Enterprises)(以下简称《准则》)是1976年《经合组织国际投资与跨国企业宣言》下的4个文件之一,是一份经过多边商定、加入国政府承诺在全球范围内推广的企业责任文件,是加入国政府对创造开放透明国际投资环境的政策承诺。

《准则》符合国际原则与标准,与《联合国商业和人权指导原则》及国际劳工组织核心公约共同构成负责任商业方面的国际法律基础。但与其他国际企业责任文件相比,《准则》具有鲜明的几个特点:首先是不断更新。《准则》最初是在1976年通过,此后经历五次更新修改(最近一次修订是在2011年),以确保准则能不断反映全球负责任商业行为的变化。其次,获得参与国承诺支持。再次,《准则》内容更全面,《准则》提出的建议分为11章,确立了多个领域的商业行为原则和标准,如环境、就业与劳工关系、人权、信息公开、反腐败、消费者权益、科技、竞争及税收。最后,《准则》具有独特的执行机制,即国家联络点机制(National Contact Points, NCPs)。目前《准则》是唯一一个内设投诉机制的国际企业责任文件。


《准则》独特的执行机制——国家联络点机制

国家联络点的职责包括通过举办宣传活动,推广《准则》;处理咨询;开展调查,提供调解和斡旋平台,帮助解决发生的不遵守《准则》事件。

国家联络点作为《准则》预设的申诉机构,相比其他形式的补偿机制具有三个显著优势。第一,由于《准则》涵盖范围广泛,由此意味着国家联络点可以成为讨论、解决众多主题和商业关系的平台。第二,国家联络点机制便于采取一种咨询性的、非对抗性的方式,比如协商或调解,解决争端。这种方法比起法律程序或者仲裁程序要快速得多,而且成本更为低廉。而且有关各方在这一过程中是抱着达成一个互利目标开展工作的,而不像在正式的司法程序中要被动地得到一个第三方给出的判决结果。第三,国家联络点机制有利于企业与各利益相关方之间建立更长远和建设性的发展关系,在涉及商业行为改善和执行方面能够进行更有效的合作。

为保证《准则》涉及的广泛问题得到有效的解决,保证NCPs能够公平、公正地开展工作,2011年在《准则》的最新修订中为NCPs的建设和发展制订了四项核心标准。即:

可见性。对于与国家联络点机制有关的各类信息,加入国政府应向企业、工人组织、非政府组织和其他有关各方进行公布与告知。国家联络点要积极宣传《准则》,比如可以通过与不同利益相关方共同举办研讨会和会议等活动形式。

可及性。对于所有合法的信息要求,国家联络点要进行答复,并要及时、有效地处理各个方面提出的具体问题。

透明度。尽管国家联络点在处理特别申诉(specific instances)时可以采取适当措施,确保程序的机密性,但国家联络点的活动应做到透明。另外对于特别申诉案件的工作成果也应该透明公开。

问责制。国家联络点主要肩负提升《准则》影响力、协助解决企业与社会之间各种难题的责任。而问责制就是要将联络点的这些活动置于公众视线之下。国家联络点的年度报告、举办的定期会议及经合组织投资委员会举办的意见交流会,既是各国交流经验和鼓励最佳做法的机会,也可以就此评估各个国家联络点活动的成效。


NCPs的建设及业务的开展

自国家联络点机制建立以来,多数加入国政府能够按照NCPs建设的四项标准开展工作。具体地,在可见性方面,多数国家的NCPs建立了专门的网站,进行主要信息的宣传;从事《准则》相关的宣传促进活动;与其他国家的NCPs合作,开展同业学习;一些国家的NCPs还开展多种形式的“积极议程”,比如研究制定行业指南;一些NCPs还与其他组织机构合作共同提高自身形象和影响力。在可及性方面,许多NCPs为特别申诉设立了明晰的程序规则;许多NCPs在收到特别申诉后,即使一方当事者不愿意参与协调,或者该申诉案件正在等待其他程序,如司法程序或仲裁等的处理,也会考虑接手该案件的可能性,而不是一口否决。在透明度方面,一些NCPs会通过定期通讯的方式与相关利益方进行沟通和交流;许多NCPs在处理完一件特别申诉案件后,会及时发布最终报告;一些NCPs还会发布初评报告。在问责制方面,一些NCPs会在自己政府内部公布其工作进展及开展的各项活动;许多NCPs都使利益相关方参与到咨询队伍当中;有些NCPs已经开展了同行评议活动,而有些承诺即将开展评议等。

尽管国家联络点的建设和业务开展需要遵循上述四条标准,但加入国在如何组建国家联络点的机构模式问题上却享有很大的灵活性。分类总结一下,46个加入国中,除埃及、约旦两个国家还未建立国家联络点以外,其他国家都建立了自己的联络点,其机构模式大致可以分为六类:单一机构模式(此类国家联络点由一个国家部委的一名或多名代表组成);单一机构 +模式(此类国家联络点秘书处设于一个国家部委内,但其他部委或利益相关方以咨询者身份参与国家联络点的工作);联合机构模式(由两个或以上国家部委代表组成);三方模式(由来自一个或多个国家部委、商业协会和贸易联合会的三方代表组成);四方模式(由来自一个或多个国家部委、商业协会、贸易联合会和非政府组织的四方代表组成);独立机构模式(由与某个部委相关的独立专家组成,其秘书处人员通常也是该部委的工作人员)。这六类模式中,目前无法简单概括哪种模式好或者不好,各国的情况不一样,国家联络点的机构模式也就千差万别。

处理特别申诉问题是国家联络点的主要工作内容。但由于特别申诉不是法律案件,国家联络点也不是司法机构,因此国家联络点的工作重点是开展斡旋,解决问题,协助各方接受彼此认同的非对抗性结果。当任意相关方向国家联络点提出特别申诉,指控他人不遵守《准则》时,特别申诉程序即刻启动。有别于其他申诉程序,NCPs机制下的特别申诉处理程序主要分为三步。

第一阶段-初步评估。分析提出的申诉是否值得深入研究。如果值得深入研究,则进入第二阶段;如果不值得深入研究,直接进入第三阶段。第一阶段的建议性时间限制为3个月。

第二阶段-开展斡旋。与有关各方磋商;在适当情况下,征求相关利益方的意见,与其他相关国家的国家联络点进行交流;提供并协助各方采用彼此认可的非对抗性方式(比如调解或斡旋)来解决问题。第二阶段的建议性时间限制为6至12个月。

第三阶段-结束程序。各方秉承善意参与斡旋,是顺利解决问题的关键因素。在斡旋过程中,国家联络点将采取适当措施,保护参与方的敏感信息和利益。斡旋结束时,再以以下情况发布声明或报告:达成共识(发布报告);当事方不愿参与斡旋程序(发布声明);没能达成共识(发布声明,之后当事方可继续自由交流和讨论);特别申诉不值得深入调查(即第一阶段直接进入第三阶段的,发布声明)。第三阶段的建议性时间限制为3个月。


NCPs发展取得的成效和困难

2000年至2015年底,全球超过100多个国家和地区的NCPs共处理解决了366件特别申诉问题,其中2011年以后增长更快,特别申诉问题量达到169件。在这366件特别申诉问题中,涉及商业与人权、就业、劳工和环境等多个领域问题,其中206件已经结案, 50件正在斡旋过程中。具体的成绩主要体现在以下四个方面。

促成相关各方达成一致意见。根据经合组织统计,2011年至2015年,NCPs受理问题中约50%的案件最终取得有关各方一致意见的结果。即使对于一些在NCPs体系外部取得成功解决的问题,NCPs也常常起了积极作用。通过NCPs程序取得的一致意见,尽管在形式和范围上各有不同,但通常都会伴随其他一些成果,比如各方会形成未来的行动计划,或企业政策发生调整等。更成功的斡旋结果是利益相关方在未来会形成一种建设性的关系,企业更愿意与利益相关方进行对话交流。

企业政策或管理体系的调整和改变。经合组织统计,2011年至2015年,NCPs斡旋解决的问题中约36%的结果是促成涉事企业改变了其内部政策,从而有助于防止负面影响的再次发生。

实现对受害者的直接补偿。在NCPs的斡旋和帮助下,相关利益方更容易达成包含补偿内容的一致意见。即使对于那些没有达成一致意见的案件,NCPs也会向企业提出向受害者进行适当补偿的建议。尽管这些建议不具有约束力,但实际证明,企业常常更容易接受这类建议。而且《经合组织观察》研究发现,在改善企业沟通和尽职调查政策以防止和减轻未来影响问题上,相比寻求对实际已发生影响的补偿,NCPs处理起来更易取得成效。NCPs在一些案例的处理上,已成功实现对受影响受害者的直接补偿,比如道歉、归还、赔偿和不再发生此类影响的保证等。

促进负责任商业行为的推广。NCPs处理各类特别申诉事件的过程,使社会各方对《准则》的要求和希望做了再次澄清,同时也对企业社会责任事业的未来发展方向给出了一定指引。

尽管NCPs多年来取得的成绩再次说明NCPs机制具有的独特优势,和进一步发展完善的必要性。但多数国家在其NCP的建设和发展过程中普遍面临缺少资源和人员频繁变动、专业知识和管理匮乏的困难。


对中国的建议

目前,中国还不是《准则》加入国成员,尚且不论中国是否具备加入的条件,但从NCPs这一机制的设立和发展来看,这是完善我国企业社会责任建设、加强在这一问题上与国际其他国家交流与合作一个非常好的途径。

一方面,尽管多年来大多数跨国公司在促进中国经济发展、处理消费者投诉和遵守商业信用等方面领先于中国企业,但有的也存在工作环境不健康、压力高和明显超时等问题。而成立NCP可以成为处理此类问题的一个场所。

另一方面,越来越多的中国企业走出去,由于认识和能力的限制,不可避免地会出现有违当地企业社会责任行为的发生,而通过经合组织的NCPs系统的内部交流和学习,不仅可以起到预警的作用,而且当申诉发生时,也便于对利益相关方进行协调,从而避免走出去企业遭受更大的经济损失。

因此,在我国还无法决定是否加入《准则》前,可以通过积极参加经合组织举办的各项NCPs活动,如工作组会议、同业学习等(这些活动对非成员国是开放的),尤其是加强我国有重大投资项目的国家的NCP的沟通和联络,既可以预先发现问题,也可以不断加深对NCPs的了解,从而在保障我国企业利益的前提下加快提升我国企业负责任商业行为的整体水平。

(作者为商务部国际贸易经济合作研究院副研究员)

责任编辑:DJ

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