国际组织协调合作的挑战与机遇


2016年7月22日,备受瞩目的“1+6”圆桌对话在北京举行,世界银行、国际货币基金组织(IMF)、世界贸易组织(WTO)、国际劳工组织(ILO)、经济合作与发展组织(OECD)以及金融稳定理事会(FSB)主要负责人齐聚一堂,与国务院总理李克强共商国际经济大事和应对之策。

这六大机构是国际上最主要的经济机构,在全球经济治理领域极具权威性和代表性,承担着协调全球经济秩序的重要任务,它们曾为战后国际经贸治理秩序的重建和维护作出了重要贡献。但进入21世纪,随着新兴经济体的增长和全球经济格局的变化,这些国际组织遭遇了包括发展战略、治理机制在内的多方面困境,并引发国际社会对改革其治理机制和加强协调合作的诸多讨论。

在经济全球化成为当今世界主要特征,国家、经济体之间金融贸易联系逾加紧密,金融风险传导机制多样且扩散迅速的情况下,防范风险,减少负面溢出效应更需要各国加强宏观经济政策沟通和协调。作为全球经济增长最主要的发动机之一,中国协调推进国际组织之间的合作,共同维护国际经济秩序的稳定发展,通过国际组织的协调合作改革来引导全球经济迈向更加公平的新平衡,无疑具有重要的意义。


国际组织协调合作制度存在的问题

1.WTO争端解决执行难

十余年来,多哈回合贸易谈判一直没能取得有效进展,已直接影响了世界贸易组织(WTO)在各国政府首脑眼中的地位。与此同时,双边及区域自由贸易协定(FTA)蓬勃发展。

另一方面,作为“世贸组织皇冠上的明珠”——争端解决机制(DSU)面临执行难的困境。当事方经常延长执行期间,争端解决机构(DSB)无法有效监管败诉方的履行行为,而确定合理执行期限(RPT)的时间安排过长,也会影响败诉方的执行。

2.经贸规则碎片化

在19世纪和20世纪初期,双边自由贸易协定和某些高调的单边贸易改革一样,成为贸易自由化的主要形式。在1994年,只有47个FTA生效。到了2000年,这个数量已经增长到93个,到目前这个数字激增到了283个。

双边FTA的兴起导致了国际经贸规则呈现碎片化的发展态势,在2007年金融危机发生之后,这种碎片化的趋势就更加明显。由于WTO谈判陷入僵局,美国和欧盟相信,至少在中短期内,超级FTA是增加商业利益的一种更好的选择。这些协议也可能帮助应对FTA盛行所造成的“意大利面条碗”现象,并且能尽可能地在诸多贸易中增加监管规则。然而,最终将FTA演变成为一个全球性协议的基础还不明朗。很多发展中国为了能有一席之地,用他们的经济和地缘政治打赌,因此乐意与欧盟和美国签署高要求的FTA,以区别欧盟和美国其他的贸易伙伴。

3.国际组织间缺乏协调合作范式

共享信息是国际组织之间协调合作的基础,信息交换可以增强合作的信心,实际参与其他国际组织的决议,真正做到相互协调。但目前,国际组织间的信息共享模式尚未健全。

首先,信息共享的范围较窄。2016年4月19日,国际货币基金组织、经济合作与发展组织、联合国和世界银行联合公布在税收问题上加强合作——税收合作平台,这是目前国际组织间协调合作发展最为突出的一个,不仅有讨论平台,还有OECD与WTO合作的数据库。而在其他的问题上,国际组织的协调合作和信息共享更多停留在相互设置观察员的程度。

其次,即使存在加强协调合作的官方协定,但国际组织提供的数据质量存在隐患。例如,在IMF和世界银行已有的协调合作协定下,存在的主要问题是国际组织间信息交换的质量无法得到保障。虽然各个国际组织的工作核心不同,但还是存在交叉和竞争,在存在分歧时国际组织不承认其他机构信息的关联性而作出独立的评估,同样由于竞争,国际组织在向其他机构提供信息时会先做策略性的选择。因而最终影响数据的质量。

此外,由于国际组织间不存在统一数据统计的标准,各个国际组织提供的数据口径不一,单位不同。


构建国际协调合作机制的意义与影响

1.提高国际组织的工作效率

国际经贸治理中的任何一个经济现象或者国际社会问题,都需要从多个角度分析、多个方面考察。单一的国际组织虽然有负责各个领域的部门,但仍然很难搜集到全面的信息,反而有可能顾此失彼,违背组织自身的目标而遭质疑。

协调合作机制能为国际组织提供信息,有助于在信息不完整、不对称的局面下减少不确定性,因而减少达成协议过程中存在的风险,降低有关不确定性问题,提高工作效率,并能保持国际组织在机制框架内的可持续性合作。例如,在研究全球价值链问题上,WTO和OECD联合推出的贸易增加值(TiVA)数据库,在贸易基础数据的核算方面为分析全球价值链提供了便利。而IMF对全球价值链的研究以贸易增加值有效汇率测算见长。

2.统一和落实国际经济治理规则

各国际组织专业领域的不同,例如WTO负责对世界贸易的监管,IMF主要关注汇率波动,金融稳定委员会致力于金融稳定,但是同样都是经济领域的重要方面,而且相互之间有着密切的联系。汇率的变动会影响贸易领域倾销幅度、反补贴的计算;汇率的波动直接影响金融的稳定。协调合作机制可以为WTO、IMF和FSB提供交换信息、相互咨询服务,以避免规则的冲突和矛盾。

除了在不同的经济专门领域避免规则冲突,国际组织间的协调合作也有利于协调“南北”的制度矛盾。比如,WTO和国际劳工组织从成员组成机构、成立目标以及投票方式等方面为新兴经济体和低收入国家提供了话语权,而由于历史、组织结构人员组成等原因,低收入国家在OECD、IMF等国际组织很难有自己的声音。但是通过国际组织之间的协调合作机制,间接地提高了新型经济体和低收入国家在国际经济治理规则中的话语权。例如,在“1+6”圆桌对话中,六大国际经济组织达成共识:“有必要根据世界经济发展形势不断完善和改革国际经济治理体系,提高新兴经济体和发展中国家的发言权和代表性”。

国际组织间的协调合作机制,除了有利于形成统一的国际经济治理规则,更可以推动规则的实施。国家间的协调机制通过规则和决策程序的有形激励促成国家履行约定,国际组织之间的协调合作机制间接的也有这样的效果。


中国推进国际组织协调合作的战略举措

IMF在2016年下调了对全球经济的增速预期,但却将中国的经济增速预估从之前的6.5%提高至6.6%。由此可见,中国经济仍是世界经济的“稳定堡”。中国作为世界上第二大经济体和最大的发展中国家,积极参与全球经济治理,阐述发展中国家的主张和诉求,引导国际经贸治理秩序的重构,有助于促进全球经济包容性、可持续增长。

1.构建包容协调的全球价值链

当前世界经济处于深度调整期,贸易投资对经济增长的引擎作用有所减弱、便利化水平有待提高,发展的不平等、不平衡问题较为突出,经济增长的新动力尚未形成,新工业革命和产业分工正在重塑全球价值链。在世界经济持续低迷和反全球化浪潮日趋严重的情况下,加强全球价值链能力建设,找到促进贸易投资增长的有效途径至关重要。

目前,发展中国家已成为全球经济的主要增长点,不仅在经济总量上超过了全球经济的40%,且贸易也占到全球贸易规模的一半,全球价值链是其加强自身能力建设的重要手段。同时,鼓励发展中国家和最不发达国家更深层次地参与全球价值链,全面开展经济技术合作,缩小世界各国的经济发展差距,能有效抵抗全球价值链的系统性风险,有助于各类经济体在全球生产网络和全球价值链框架下,提升比较优势、优化劳动分工,提高抗风险能力,打造有韧性和互联互通的全球价值体系。

因此,构建包容性的全球价值链符合全世界的共同利益,降低全球价值链中的成本,鼓励发展中国家、最不发达国家,特别是中小企业融入全球价值链,不仅有助于降低全球价值链风险,提高全球价值链的韧性,对于恢复和加速全球经济和贸易的增长也具有重大意义。

2.发展G20成为协调合作的新平台

作为维护多边框架下协调一致的规则和标准,G20成为了避免国际经贸体系碎片化的重要平台。作为一个国际实体,G20存在两个比较优势:第一,是因为G20是以国家为基础的论坛,其成员对G20的决定具有所有权,因此成员对结果有决定性作用。由于政府会被要求履行G20的决定,相比于IMF和世界银行的一般成员权利,G20决议更有影响力。第二,金融危机期间,G20比其他顶尖国际组织更容易达成共识。

作为2016年G20峰会的主席国,我国可以继续通过这个重要的国际经济合作论坛呼吁各国加强国际经济政策的协调与合作,摒弃那些“以邻为壑”的贸易和货币政策,将经济复苏的着眼点要放在做强实体经济上,对内推进结构性改革,对外加强国际合作。

3.推进国际宏观政策协调,维护和促进全球经济金融体系稳定

随着对外贸易和金融开放程度的不断提高,世界经济相互影响的渠道越来越多,各种经济冲击和金融风险的国际传导途径也越来越复杂,在制定经济政策的过程中,务必要考虑本国宏观经济政策所产生的外溢效应,同时也要考虑国外经济扰动特别是政策的外溢冲击对本国调控效果可能造成的影响。当前,全球政策总体上是宽松的趋势,各国央行都有“放水”的势头。然而,国际金融危机发生以来的实践证明,单靠量化宽松政策难以解决制约增长的结构性障碍,而且可能带来负外部效应,在这样的情况下,更需要国际经济政策的协调,各国不能各自为政。

我国是世界上最大的发展中国家,也是全球经济增长最主要的发动机之一,在全球经济动态调整中起着主导作用。可以考虑由国务院牵头,在国家层面建立起一种国际组织的协调合作机制,统一协调有关几个国际组织的具体事务。此机制不公开办公,只负责协调有关国际组织的合作和沟通事宜,将沟通常态化,定期召开机构首脑的会晤,旨在建立一种国际机构间商讨国际经济大事和应对之策的交流平台。



本文系上海高校智库国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心项目、上海对外经贸大学科研平台建设项目、上海国际贸易中心战略研究院建设项目。作者王茜为上海对外经贸大学WTO学院副教授、国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心研究员;张磊为上海对外经贸大学WTO学院院长、教授、国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心主任;夏艺华为上海对外经贸大学2015级硕士研究生

责任编辑:DJ

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