在自贸区探索竞争中立的可行性


今年年初国务院发布的《“十三五”市场监管规划》(以下简称《规划》)已经明确提出在我国“实行竞争中立制度”的要求。中国实际上已经在国内自贸区层面开展竞争中立探索,但是这些探索仍然不成体系,在竞争中立的制度构建方面也不完整。中国有必要依托自贸区探索“中国版”竞争中立制度体系。

在国内自贸区探索竞争中立的必要性

所谓“竞争中立”,是指国家在市场竞争这一问题上对国有企业和私营企业一视同仁。它要求在国内层面建立对违反公平竞争的行为予以监督和矫正的机制,包括明确竞争中立适用的范围、建立投诉或监督机构、构建正当程序等;在国际层面,很可能还会建立信息分享和争端解决机制。以上措施无疑会对政府主导经济发展的模式形成巨大冲击。

近年来,竞争中立已成为西方责难我国国有经济享有不公平竞争优势的基本理论立足点,也是西方对我国参与国际经贸规则治理发起挑战的主要论点之一。如何解释和应对这一问题,不仅影响我国多双边经贸领域谈判,也会对我国进一步深化体制改革产生重大影响。

问题是,在竞争中立问题上中国尚未形成有针对性的应对策略。在中国已经签署的自由贸易协定中,对于竞争中立问题都还没有做出回应。有观点认为,中国应该联合新兴市场国家和发展中国家,构建一个新的区域贸易体系,采纳比美欧主导的区域主义更低的标准,形成与美欧对抗的局势。但是,一个“更低”的标准无法指导中国经济未来的发展,中国也不可能依靠低标准构筑与美欧相抗衡的体系。因此,更明智的选择应该是采用更符合中国发展需要的标准,这个标准不一定比欧美提出的竞争中立标准更低,但是应该符合中国国内改革需求。因此,在国内自贸区开展竞争中立的压力测试和探索,就成为一个可行选择。

国内自贸区有关竞争中立的既有探索

在自贸区层面,已经出现若干体现竞争中立理念的规则。比如,《中国(上海)自由贸易试验区条例》中的若干条款体现了竞争中立内涵。第47条规定:“区内各类市场主体在监管、税收和政府采购等方面享有公平待遇。”这体现出监管中立、税收中立和政府采购中立的内涵。而且,该条采用不完全列举的立法方式,除明确在税收、监管和政府采购方面享有公平待遇之外,还用“等”字确认公平竞争的制度安排是个开放的体系。此外,第12条“暂停、取消或者放宽投资者资质要求、外资股比限制、经营范围限制等准入特别管理措施”,第13条“实行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式”,第14条“推进企业注册登记制度便利化,依法实行注册资本认缴登记制”以及第35条“税务部门应当在自贸试验区开展税收征管现代化试点,提高税收效率,营造有利于企业发展、公平竞争的税收环境”等,均体现了放宽市场准入、促进自由和公平竞争的内涵。

福建和天津自贸区也存在类似规定。《中国(福建)自由贸易试验区管理办法》第39条规定“税务部门应当在自贸试验区开展税收征管现代化试点,营造公平竞争的税收环境”; 第54条规定“依法保护自贸试验区内各类市场主体的平等地位和合法权益”。《中国(天津)自由贸易试验区条例》第45条也规定:“自贸试验区内各类市场主体的平等地位和发展权利,受法律保护。区内各类市场主体在监管、税收和政府采购等方面享有公平待遇”。这些规则均与竞争中立的内涵一致。

但是,上述规定在竞争中立的制度构建方面仍然是不完整的。而且,这些探索并未与政府投资体制的改革相联系,没有指出竞争中立对于政府投资和国有企业的约束性。因此,有必要对自贸区层面的竞争中立探索予以整体规划。

国内自贸区进一步探索竞争中立的建议

笔者认为,近期来看,中国可以借助于国内自贸区的“试验”探索国有企业的竞争中立。具体来说,可以开展以下探索:

第一,探索分类管理制度。尽管中央已经明确将国有企业划分为公益类和商业类,上海将国有企业划分为竞争类、功能类和公共服务类,但是具体如何划分,目前仍然没有出台指导意见。因此,可以在自贸区内探索国有企业的分类管理制度,并向社会公开分类的依据和结果。

第二,探索信息披露机制。包括:1.针对国有企业的信息披露机制。自贸区内的国有企业按照上市公司的要求建立信息披露机制,除国有企业商业活动外,将其承担的社会责任以及所享有的政府补贴和政策优惠予以披露。同时,披露其运作成本,包括提供公共服务的成本和商业运作的成本,防止国有企业利用对公共服务的政府补贴进行与民营企业竞争的商业行为。此外,要求国有企业披露独立年度审计报告等。2.针对政府的信息公开机制。自贸区管委会可以建立高质量的政府信息公开机制,公开披露与公平竞争相关的政策、措施与活动。3.透明化的外资审查机制。自贸区管委会可以建立跨部门的外商投资国家安全审查机构,与发达国家对外商投资的国家安全审查委员会职能对等,根据国家军事、经济安全等方面的细则就投资项目进行审查。

第三,制定国有资本投资“正面清单”。2015年11月,国务院下发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》,规定国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求,建立健全国有资本进退机制,制定国有资本投资“负面清单”,推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。笔者认为,相比于“负面清单”,国有资本投资更宜建立“正面清单”,即在分类管理的基础上明确国有企业可以进入哪些领域,除此之外的领域均不得进入。纳入“正面清单”的行业或领域应当是关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。除此之外的竞争性领域,一般情况下不得再新设国有企业,避免“与民争利”。

第四,探索实施公平竞争审查制度。在自贸区内率先探索让竞争主管部门参与政府规则(特别是监管规则)的制定,针对规则可能对公平竞争产生的影响提出建议,从源头上杜绝不公平竞争规则的出现。实践中,可以赋予竞争主管部门针对自贸区的立法和政策提出意见的权力,包括审查相关规则和政策出台可能会对公平竞争产生影响的权力。即在竞争中立框架下评估拟制定的规则,使国有企业的运营环境尽量与民营企业相同。或者,可以在自贸区成立跨部门的公平竞争委员会,邀请不同所有制企业代表以及专家代表进入委员会。公平竞争委员会实行任期制,其职能可以包括:一是拟定自贸区竞争政策和法规;二是审核税务、金融、政府采购等涉及公平竞争的事宜;三是调查有违公平竞争和公平交易的事件及企业;四是参与国际经贸投资规则的研究和交流;五是其他有关公平竞争的事宜。

第五,探索构建投诉机制。可以赋予自贸区管委会接受投诉的职责,或者建立专门机构(比如“公平竞争委员会”)负责处理申诉案件。

第六,开展竞争评估。“竞争评估”指对可能影响竞争的相关政策予以评估,包括对可能影响竞争中立的政策予以评估。竞争评估可以通过专门机构进行(比如“公平竞争委员会”),也可委托给独立的咨询或研究机构,为政府制定和完善相关政策提出有针对性的政策建议。

第七,探索产业政策调整。将竞争中立理念“嵌入”自贸区产业政策(特别是针对国企的产业政策)之中,协调好自贸区竞争政策与产业政策的关系。比如,逐步削减针对国有企业的融资、信贷方面的优惠,使得“优惠型”产业政策向“普惠型”产业政策演变。


责任编辑:DJ

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