WTO改革最新进展及中国应对


据媒体报道,美国、欧盟和日本三方的经济主管官员9月25日发表了联合声明,在联合声明中三方就强制性的技术转让、补贴和世贸组织改革等问题重申了他们联合贸易的立场。对此,中国商务部也做出积极回应。商务部新闻发言人高峰9月27日表示,世贸组织不能改变最惠国待遇、关税约束等基本原则,不能改变贸易自由化的总体方向,另起炉灶,推到重来。

就目前实际情况分析,WTO确实面临着新一轮改革的迫切要求。美国作为国际多边贸易体制最初的主要设计方及主导者,绝不会轻易放弃对WTO的改革利用。中国此前就发布了《中国与世界贸易组织》白皮书,表明坚定维护多边贸易体制的决心。作为发展中国家的代表,中国面对正在启动中的WTO规则体系改革和美欧可能提出的改革建议,特别是明确针对中国的举措应及时制定应对措施,在WTO改革上为发展中国家争取合理生存的空间。

WTO改革缘起何时

WTO的改革并不是一个新近出现的议题。事实上,自WTO成立伊始,尽管伴随着诸多盛誉,但有关WTO应着手改革的建议一直不绝于缕。

2004年,在WTO即将届满十周年之际,WTO时任总干事素帕猜委托前总干事亚瑟兰、杰克逊、巴格瓦蒂等8位专家共同撰写了《WTO的未来》这一报告。报告从9个方面详尽探讨了WTO在过去十年中存在的问题,并给出了改革建议。这是WTO机构本身首次比较全面地讨论有关改革的话题。

之后关于WTO改革影响比较大的一份报告是华威委员会(Warwick Committee)在2007年完成的《多边贸易体制:路在何方?》。该报告提出WTO当前面临五项挑战,并达成两项共识:一是WTO自身存在制度性缺陷,缺乏权威;二是WTO已不适应新的国际关系。除此之外,包括国际可持续发展中心(ICTSD)等国际机构也曾发布有关WTO改革的诸份报告,详尽探讨了WTO面临的挑战和存在的问题。

除了以上这些比较全面讨论WTO改革的报告之外,有关WTO改革的研究更多是围绕WTO决策机制展开的。这是因为WTO的其他功能,包括贸易政策审议和争端解决等都还维持较好的运转,而多哈回合谈判则日渐陷入僵局。在发展中国家坚持完成既定议题,并且不改变一揽子协议和共识原则的情况下,发达国家选择将规则谈判的阵地转移到区域贸易协定中。

美国奥巴马政府时期,TPP和TTIP就是其执行这一战略的产物。在这种情况下,由于缺乏强有力的成员推动,WTO的改革仅仅是停留纸面了。可以说,尽管WTO在其运转过程中暴露出了多种问题,但在2017年以前,WTO改革问题始终未被推上正式议程。

美国特朗普总统上任后,其在多种场合表达了对WTO的不满,其以“退”为“进”的战略掀开了WTO此轮改革的序幕。2017年7月,美国向WTO递交了“透明度改革”提案,这可以被视为此轮改革的正式开始。

然而,在这之后美国并没有进一步提出系统的WTO改革方案,而是通过各种渠道释放信号,包括通过贸易霸凌行为、打击WTO上诉机构和退出WTO的威胁施加压力,以及通过美欧日联合声明表达部分诉求。在此过程中,2018年6月,欧洲理事会授权欧盟委员会推进WTO现代化,并提出了相关建议。9月18日,欧盟公布了该改革方案。至9月25日,日本媒体报道美国、欧盟和日本三方就WTO改革联合提案达成一致。

然而,美国方面的信号似乎仍然对欧盟的改革方案有所不满。10月10日,中欧世贸组织改革副部级联合工作组第一次正式会议在北京举行,双方就推进WTO改革交换了意见。概而言之,在美国多种手段的强力推动下,WTO改革迅速成为当下多边贸易体制最重要的议题之一。

当前WTO改革三大焦点问题

如前所述,目前已经提出的完整改革方案主要来自欧盟,根据各方释放的信号,围绕欧盟的改革方案,各方最为关切也最具争议的焦点问题包括如下三个方面,以下试逐一介绍之。

(一)争端解决问题

争端解决问题是当前WTO面临的最迫切的危机。为此,欧盟认为当前情况下,有关争端解决问题的改革方案首先应确保上诉机构能够继续维持正常运转,在破解这一僵局之后,第二阶段将处理WTO规则适用方面的实质性问题。

围绕美国关于上诉机构工作方式的特别关切,欧盟的具体建议如下:1.修改上诉机构审结期限,规定“在任何情况下,有关程序不应超过90天,除非案件当事方成员同意”。2.对即将离任的上诉机构成员规定过渡规则,对已卸任的成员继续参与上诉机构案件审理的情况做出限制。3.修改“上诉机构应在上诉程序中处理提出的每个问题”,限制其做出对争端解决没有必要的裁决。4.明确作为事实问题的国内法的含义,规定“上诉应限于专家组报告中所涉及的法律问题和专家组所做的法律解释,该条规定不包括国内措施的含义。”5.关于上诉机构报告具有事实上的先例作用,通过限制上诉机构成员连任以及建立上诉机构和WTO成员定期交流制度来减轻。6.关于上诉机构成员独立性,建议上诉机构成员只能享有一届任期,但可将现有的4年任期延长为6年或8年,从而解决成员对上诉机构独立性的关切。

(二)贸易扭曲问题

贸易扭曲问题是美国最为关切的问题,为呼应美国的关切,同时也是为了吸引美国在争端解决问题上的让步,欧盟对此明确提出两项建议:第一,制定使WTO体制重获平衡和实现公平竞争的规则;第二,制定新规则以解决服务和投资壁垒,包括强制性技术转让。

在第一项建议中,欧盟认为应推进旨在约束产业补贴使用和国有企业活动的规则。对于补贴,欧盟认为现行体制最大缺陷之一就是缺乏各成员提供补贴的全面信息。为此,欧盟建议应进一步增强补贴的透明度,并通过补贴通报的推定机制来加强通报义务的执行。所谓推定机制,是指如果一项补贴没有通报或被反向通报,则可推定其为补贴,甚至推定为导致严重侵害的补贴。

此外,欧盟还建议应扩大禁止性补贴的清单,将更多的具有严重扭曲作用的补贴增加到这一清单中来,从而增强对此类补贴的规则约束。对此,欧盟明确提出了造成产能过剩的补贴应加入禁止性补贴的清单。对于国有企业,欧盟重点关注了国有企业自身给予补贴的行为,认为此种补贴虽然也可通过该协定“公共机构”的概念加以处理,但是由于争端解决机构在过去的裁决中对这一概念的解释非常狭窄,从而使大量国有企业不受《补贴与反补贴措施协定》的管辖。

为此,欧盟建议应澄清“公共机构”的构成,根据逐案分析以明确一国家拥有的企业或一国家控制的企业是否行使政府职能或推行政府政策,以及如何评判一成员是否对所涉企业行使实际控制权。

在第二项建议中,欧盟认为需要解决市场准入壁垒,外国投资者的歧视性待遇以及边境后扭曲,包括与强制性技术转让和其他贸易扭曲政策的相互关联。欧盟特别关注了强制性技术转让问题,认为这已经导致外国经营者直接或间接被强迫与国有或国内经营者分享其创新和技术。为此,欧盟建议WTO应制定新规则以从根源上解决这一问题,包括约束成员方对相关事项进行行政审批和实施许可程序、约束成员方裁量权广泛的流程以及解决外国投资者在谈判技术许可协议过程中在制定以市场为基础的条款方面受到的限制。

(三)发展问题

在发展议题下,各方争议的焦点在于特殊与差别待遇(S&D)条款的适用。欧盟认为,目前的S&D条款缺乏差异化,这是WTO目前紧张局势的主要根源,也是谈判进展的障碍。

为此,欧盟建议:1.为S&D条款设置“毕业”机制,鼓励成员从发展中国家阵营中毕业并选择不享受特殊和差别待遇。2.在未来新制定的协定中,将特殊与差别待遇从目前开放式的整体豁免模式转向需求驱动和基于证据的申请模式。3.在现有协定中,如果成员请求获得额外的特殊与差别待遇,应设定规则在个案评估基础上决定是否授予。

中国需要智慧应对

对于中国而言,WTO改革确实是一项需要极大智慧去应对的挑战。一方面,美国目前至少在争端解决机制上已经将WTO的正常运转逼入绝境。如果不回应美国的改革需求,则很有可能造成争端解决的上诉机构程序彻底瘫痪,这对WTO职能和声誉的打击都是重大的。另一方面,从欧盟改革方案中可见,美、欧、日等国此轮关于WTO改革的主要建议对中国具有很强的针对性。包括国有企业、补贴、强制性技术转让以及特殊和差别待遇的问题等。

然而,如果将关注范围从美、欧、日等主要大国放眼于其他成员,我们可以发现多数国家对此轮WTO改革并无甚热情。以印度、南非、巴西等发展中大国为例,各方对WTO改革并没有产生系统的认识,更没有提出完整的改革方案。其他成员对所谓的WTO改革更是意兴寥寥。

有鉴于此,可以说美国推动的此轮WTO改革并无广泛基础,因此在本质上,此轮改革绝不仅仅是改革WTO本身这么简单,而是美国同时希望籍此来约束中国的经济发展模式。

中国一贯以来支持多边贸易体制,值此WTO遭遇重大危机之际,中国应该对WTO的改革做出积极回应。至少在争端解决机制的改革问题上,中国应和欧盟站在一起,共同破解上诉机构遴选僵局,推动WTO上诉机构维持正常运转。

对于贸易扭曲议题,中国可从两方面予以回应:一是据理力争路径。例如,关于强制性技术转让的改革提议,中国应坚定地指出其中存在的概念混淆。因为技术转让的主体是企业,不应将政府的行为与企业的行为混为一谈。二是议题扩充路径。例如,关于补贴的改革提议,中国可以提出将农业补贴、服务业补贴这两项美国的“软肋”共同纳入改革范畴内,以此实现博弈。

对于发展议题,欧盟的改革方案相当于使WTO现有140余项特殊与差别待遇条款都自动失效了,回到了1979年的授权条款模式,这是中国和绝大多数发展中成员都无法接受的。

对此,中国可从两方面予以回应。一是规则修订路径。在此路径下,中国可以适度回应特殊与差别待遇的灵活适用,但应坚持普遍适用的豁免模式为基础,对此我方应进一步加强研究,提出符合“发展”本质并兼顾规则灵活适用的修订意见。二是连横博弈路径。在发展问题上,广大发展中国家成员是紧密团结在一起的,对此,中国应联合包括印度、南非、巴西等主要发展中国家成员在内的众多盟友,共同与发达国家成员进行博弈。

正如中国商务部就WTO改革所声明的基本立场那样,WTO的改革不是推倒重来,而是应在坚持现有规则的基础上进行完善。改革不能改变WTO现有的基本原则以及贸易自由化的总体方向。WTO改革始终应坚持以发展为核心,照顾发展中成员的合理诉求。在相互尊重、平等互利的基础上,优先解决危及WTO生存的问题。



作者为上海对外经贸大学贸易谈判学院副教授,上海对外经贸大学国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心研究员,美国乔治敦大学法学院高级访问学者


责任编辑:DJ

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